Reforma de la Junta Interamericana de Defensa JID

INTRODUCCIÓN

El fin de la guerra fría marcó un hito importante en el rumbo de la historia mundial a finales del siglo XX. Desde entonces inició un proceso democratizador en Latinoamérica acompañado de una era de consolidación del poder civil sobre el militar, marco que dio paso a las relaciones civiles-militares actuales. Este proceso continúa en el hemisferio. En el ambiente político multilateral de la Organización de Estados Americanos (OEA) los funcionarios políticos actuales opinan que  la participación civil en la Junta Interamericana de Defensa (JID), organismo preponderantemente militar, no ha sido suficiente. Esto ha creado un panorama no muy claro en cuánto a la participación y aceptación  de la JID en ese alto organismo. Sin soslayar la diplomacia, hay un trasfondo ulterior de distanciamiento. De esa cuenta, analistas y académicos cuestionan la existencia de la JID, otros encuentran en la historia los motivos y otros proponen reformas para hacerla funcional. En la era de las relaciones civiles-militares el ambiente de la OEA no debería ser la excepción respecto al control civil.

Esta situación conlleva a plantear un problema cuya solución permita reactivar la funcionalidad de la JID, y que la OEA no pierda la asesoría profesional militar en la lucha contra las amenazas, considerando además, que el factor militar es empleado en la mayoría de países latinoamericanos cuando la capacidad de las fuerzas policiales es sobrepasada. Los cursos de acción propuestos fueron creados bajo los supuestos que exista voluntad política en el hemisferio y presupuesto para hacer la reforma necesaria incluyendo, una reforma profunda en la JID y su estatuto.

Este documento presenta las siguientes partes: Primero una descripción histórica del posicionamiento de la JID frente a la OEA, origen del distanciamiento. Se plantea el problema, los supuestos y los criterios de evaluación que rigen las opciones. Segundo: los cursos de acción a seguir con su impacto y calificación, para lo cual se diseñó una matriz de decisión que compara los componentes de cada opción. Tercero: Se comparan las opciones, que se resumen en equilibrar el número de civiles y militares en la JID o hacer una transformación donde la JID pase a depender completamente de la Secretaría de seguridad Multidimensional de la Secretaría General de la OEA. Cuarto: Las conclusiones orientan a recomendar que se modifique el estatuto vigente y que la JID sea transformada.

CUERPO PRINCIPAL

Temas clave y criterios:

La Junta Interamericana de Defensa (JID), fue creada en 1942 a instancias de los Estados Unidos de América (EUA) ante la necesidad de coordinar esfuerzos para la seguridad del continente americano durante la segunda guerra mundial[i]. 

Los países latinoamericanos respondieron cooperando en materia de seguridad y defensa hasta 1954, año en que según Klepak, terminó la política de “buen vecino” del Presidente Roosevelt[ii]. Ante el avance de un mundo bipolar, los EUA debían “asegurarse que líderes y partidos políticos favorables controlaran los gobiernos de la región”[iii]. EUA derrocaba gobiernos que consideraba blandos ante el comunismo[iv]. Si los gobiernos civiles de Latinoamérica no mantenían estrecha comunicación con EUA, la JID se empleaba para contactar directamente con las fuerzas armadas produciéndose golpes de estado militares[v]. De esta forma, la JID nunca estuvo subordinada a los órganos políticos de la OEA[vi].

El término de la guerra fría dio paso a un proceso democratizador en todo el hemisferio a finales del siglo XX. Como era lógico había una gran desconfianza por la política intervencionista estadounidense, agravada por la interpretación de EUA del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) con relación al tema de las islas Malvinas, Argentina en 1982[vii]. Ya en 1990 se cuestionaba  los fines y agenda de la JID por lo que la comunidad de la OEA creó el Comité de Seguridad Hemisférica.

De 1993 a 2005, la Asamblea General de la OEA emitió diferentes resoluciones orientadas  a evaluar su relación con la JID, su probable modernización y/o modificación de su estructura. Finalmente en 2006 se emitió el Estatuto de la JID en donde se le establece como una entidad de la OEA.

Paralelo a esto, desde el fin de la guerra fría, la atención se centró sobre el tema del control civil sobre las fuerzas armadas. Para 2006 había únicamente 6 ministros de defensa militares en América Latina[viii].

La tendencia llegó a la OEA donde los funcionarios políticos, empezaron a limitar el margen de acción de la JID en temas regionales, minimizando su utilidad, con la intención de colocarla bajo control civil, dado su antecedente histórico de manejar asuntos regionales fuera de la esfera de la OEA[ix].

El estatuto de la JID de 2006, le concede autonomía técnica pero observando lo recomendado por la Asamblea General y por el Consejo Permanente de la OEA. Su propósito quedó definido en prestar servicios de asesoramiento técnico, consultivo y educativo en asuntos militares y de defensa[x].

Ya en 2012, el Dr Klepak analiza que la integración hemisférica no atraviesa su mejor momento en el marco de la OEA debido a que los estados miembros tienen diferencias de tipo ideológico, geográfico y hasta personales[xi]. Los países han formado bloques subregionales y construyen sus propios sistemas “más locales” aceptando participar en “pequeños esfuerzos” con la OEA[xii].

Diferentes programas y actividades que tienen alguna participación de la JID en cuanto a asesoría técnica, están coordinados por la Comisión de Seguridad Hemisférica del Consejo Permanente y por la Secretaría de Seguridad Multidimensional.

El embajador Abraham Stein, de la Secretaría de Seguridad Multidimensional, expresó el 29 de enero de 2013 durante una conferencia en el Colegio Interamericano de Defensa, que la JID fue creada en un ambiente diferente y que es difícil su adaptación a participar en una organización política multilateral, que generalmente se relaciona con asuntos de seguridad y casi nada de defensa. “Es importante que evolucione a un actuar moderno y que quiera hacerlo, pero debe cambiar sus paradigmas”. Agregó que la JID no está lista, puesto que no hay civiles integrando su propio consejo de representantes y que debe ser más adaptable a una organización política multilateral. Por el momento sólo se realizan reuniones de enlace.

Es evidente un grado de distanciamiento, descrito por los expertos y funcionarios arriba citados, entre políticos de la OEA y la JID. Esta situación mantiene plena vigencia a lo planteado por Cope en 2010 de que la OEA “no puede darse el lujo de perder su voz profesional en asuntos de defensa  y militares”[xiii]. Esto puede ocurrir si no se supera la situación actual.

En base a los puntos clave y criterios anteriores, y en el supuesto de que exista voluntad política para encontrar consensos que permitan a la JID participar en su papel de asesoría técnica en los campos que le compete, y en el supuesto que el presupuesto para su funcionamiento pueda mantenerse, se plantea el siguiente problema[xiv]: ¿Cómo reactivar la funcionalidad de la JID en un ambiente de distanciamiento con el entorno político (civil) multilateral de la OEA?

Criterios de evaluación: los curso de acción propuestos para resolver la problemática se basan en los criterios de evaluación siguientes: Funcionalidad, viabilidad y legalidad.

Opciones y cursos de acción: Impacto y calificación.

Curso de Acción 1: El Consejo Permanente de la OEA, promoverá a través de los canales y procedimientos vigentes, el nombramiento de funcionarios civiles y militares en proporción de 50% en el consejo de representantes de la JID para el próximo período, que incluya un presidente civil y un vicepresidente militar. Además, ampliar el ámbito de la JID para que conforme su misión y propósito vigentes en su estatuto, pueda asesorar técnicamente a todas las dependencias de la OEA cuya función tenga relación con procesos de orden militar y/o de defensa, con el fin de hacer funcional su marco de actuación dentro de la OEA incrementando la participación y control civil.

Impacto: La JID deja de percibirse como un ente con poca participación en los aspectos de Defensa y militares de la OEA involucrándose en otros doce departamentos y secretarías donde puede proporcionar asesoría técnica[xv]. Se equilibra la presencia de militares y civiles en el consejo de representantes de la JID mejorando las relaciones civiles militares.

Calificación: En el anexo “B”, la Matriz de decisión indica que los cursos de acción se evaluaron por sus componentes esenciales, asignando un porcentaje por preeminencia a cada uno. Al mismo tiempo, cada componente en base a su factibilidad, conducencia y aceptabilidad. Al complementar los resultados, el curso de acción No. 1 resultó 5.25% por debajo del curso de acción No. 2.

Curso de Acción 2: El Consejo Permanente de la OEA, promoverá a través de los canales y procedimientos vigentes, el cambio de nombre de la JID; la modificación de su estatuto para que proporcione asesoría técnica en materia de seguridad, además de asuntos de defensa y/o militares. La JID se transformará en una secretaría dependiente de la secretaría de seguridad multinacional, con un secretario civil y un subsecretario militar. La función de la JID se ampliará para para que asesore técnicamente a todas las dependencias de la OEA cuya función tenga relación con procesos de seguridad o defensa, con el fin de ampliar su funcionalidad dentro de la OEA. El Consejo de representantes, constituido en una nueva subsecretaría, estará integrado con 50% de militares y 50% de civiles.

Impacto: En este curso de acción la JID depende completamente de la secretaría de Seguridad Multidimensional. Se modifica el estatuto para asesorar en temas de seguridad – además de defensa – y se amplía su campo de acción mientras se fortalece el poder civil. Amplía su carácter asesor a los doce departamentos y secretarías mencionados en el curso de acción No. 1.

Calificación: Este curso de acción alcanza un 60% de la ponderación de todos los componentes deseables en ambas opciones, de igual forma en cuanto a la apreciación de su factibilidad, conducencia y aceptabilidad (Ver anexo “B”, Matriz de decisión). Supera en 5.25% al curso de acción 1, en concordancia con el problema, los supuestos y los criterios de evaluación planteados.

Persuasión.

Análisis comparativo de las opciones:

Dentro de las características comunes y positivas a los dos cursos de acción está el hecho de incluir 50% de civiles y militares en el consejo de representantes, esto ya sería viable y legal pues está contemplado en el estatuto de la JID, pero no se ha realizado. La mejora de la relación civil-militar que dará  el espacio que la JID necesita para asesorar técnicamente a doce entes entre departamentos, secciones y secretarías (actualmente sólo se relaciona con dos de ellos), es valorado por ambas opciones pero conviene más en el marco de la segunda opción, donde la JID pasa a depender de la Secretaría de Seguridad Multidimensional porque consolida el control civil. Las delegaciones continuarían integradas de la misma forma pero en una estructura diferente.

La opción 1 es débil con respecto a la 2 porque en la primera no cambia el estatuto. En la segunda opción, el estatuto es modificado para que la JID asesore técnicamente en cuestiones de seguridad además de los aspectos militares y de defensa tradicionales. La opción que mejor se adapta a la corriente democratizadora de control civil sobre el sector militar es la segunda. Es incoherente que los países realicen este proceso a nivel unilateral y que en la entidad hemisférica continúe un modelo distinto, que lo único que produce es distanciamiento, perdiéndose el aporte que el profesionalismo militar integrado del hemisferio pudiera darle a una organización política multilateral como la OEA. No se estima que el cambio de nombre de la JID pudiera tener un impacto psico-desmotivador en el sector militar y por el contrario ayudará a ubicar las nuevas funciones en su justa dimensión. Ambas opciones responden a los criterios de evaluación del problema.

Factores que determinan la decisión y las recomendaciones: Si no se reforma la JID corre el riesgo, como Cope lo ha advertido, de “ser desmantelada”. Por tanto es conducente fortalecer el poder civil de la OEA sobre la JID para mantener la buena relación civil-militar y la asesoría del profesionalismo militar en la problemática de seguridad hemisférica actual, además de los aspectos militares y de defensa.

Conclusiones:

La asesoría militar de la JID en la OEA está poco activa y en vías de finalizar. Es necesario acercar y dar mayor participación a los funcionarios civiles de esta organización política en la JID. La JID ya es una entidad de la OEA. Por tanto se recomienda implementar el curso de acción No. 2.

Efectos: Subsistencia de la JID. Fortalecimiento de las relaciones cívico militares en el ámbito político multilateral de la OEA. Asesoría técnica profesional militar en todas las áreas donde los aspectos de seguridad y/o defensa, influyan en el cumplimiento del propósito y funciones de la OEA.

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[i]      John A Cope, “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa”, Strategic Forum (Washington D.C.: Universidad Nacional de Defensa, 2010), 1, http://www.ndu.edu/inss/docuploaded/SF%20258_%20Spanish_Reforma%20a%20la%20Junta%20Interamericana%20de%20Defensa.pdf, consultado el 1 de febrero de 2013.

[ii]       Hal Klepak, “Evolución del sistema de seguridad interamericano”, Conferencia Colegio Interamericano de Defensa, Módulo: Situación hemisférica, Washington D.C. 24 de enero de 2013.

[iii]      Abraham F. Lowenthal, “De la hegemonía regional a las relaciones bilaterales complejas: Estados Unidos y América Latina a principios del siglo XXI”, Nueva Sociedad No. 206, (Argentina: 2006),  http://www.nuso.org/upload/articulos/3395_1.pdf, consultado el 1 de febrero de 2013.

[iv]      Hal Klepak, “Notas sobre el contexto hemisférico”, en Relaciones hemisféricas capítulo 5, Atlas comparativo de la defensa en América Latina y Caribe (Buenos Aires: RESDAL, 2012), 51, http://www.resdal.org/atlas/atlas12-05-relaciones-hemisfericas.pdf, consultado 1 de febrero de 2013.

[v]       Hal Klepak, “La Guerra fría”, conferencia Colegio Interamericano de Defensa, Módulo: Situación hemisférica, Washington D.C, 25 de enero de 2013.

[vi]      Cope, “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa”, 2

[vii]     Klepak, “Notas sobre el contexto hemisférico”, 51.

[viii]     Carlos Barrachina y Juan Rial, “Los ministerios de Defensa en América Latina y las consecuencias de multidimensionalidad de las amenazas”, Resdal, 2006, http://www.resdal.org/producciones-miembros/art-barrachina-rial-ago06.pdf, consultado el 1 de febrero de 2013.

[ix]      Cope, “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa”, 2.

[x]       Estatuto de la Junta Interamericana de Defensa parte considerativa, 15 de marzo de 2006, artículo 1,2, http://www.oas.org/36ag/espanol/doc_basico/estatutoJID_esp.pdf, consultado el 1 de febrero de 2013.

[xi]      Klepak, “Evolución del sistema de seguridad interamericano”, conferencia Colegio Interamericano de Defensa, Módulo: Situación hemisférica, Washington D.C, 24 de enero de 2013.

[xii]     Hal Klepak, “Notas sobre el contexto hemisférico”, 51.

[xiii]     Cope, “Reforma a la Junta Interamericana de Defensa”, 2.

[xiv]     Ver Anexo “A”, Delimitación del problema.

[xv]     Consejo Permanente de la OEA

Comisión de Seguridad Hemisférica.

Reunión de consulta de ministros de relaciones exteriores.

El Comité consultivo de Defensa

Secretaría del comité interamericano contra el terrorismo, de la Secretaría de Seguridad Multidimensional

Departamento de seguridad pública, de la  Secretaría de seguridad Multinacional

y la Comisión de Seguridad Hemisférica, estos son: La Reunión de consulta de ministros de

Comité de coordinación del programa de cooperación del sistema interamericano.

Comité interamericano para la reducción de desastres naturales.

Sección de servicios de estructuración de la información.

Secretaría de la comisión interamericana de puertos.

Sección de análisis político y prospectiva.