RESUMEN
Este ensayo está encaminado a predecir las posibles consecuencias en materia de seguridad, si en caso no se completa el proceso de modernización del Ejército de Guatemala.
Junto a la descripción de los procesos de transformación en otros ejércitos y el origen que llevó al hemisferio a determinar las “nuevas amenazas”, se presenta la problemática de si las fuerzas armadas deben o no participar en la seguridad pública.
Las posturas de la sociedad que se oponen a esta participación se analizan a la luz de las actuales capacidades y el grado de credibilidad que posee la Policía Nacional Civil.
Estas capacidades, que se ven incrementadas por el apoyo del ejército, son limitadas por las necesidades logísticas de carácter estratégico que padecen las fuerzas armadas guatemaltecas. Hechos concretos ocurridos durante lo que va del año 2008, llevan a proponer tres posibles escenarios para el año 2014.
INTRODUCCIÓN
Los atentados terroristas de septiembre de 2001 en Estados Unidos de América, vinieron a consolidar la necesidad de transformación de los ejércitos en el mundo; proceso que había iniciado desde que la Perestroika de Mijaíl Gorbachov terminó con el enfrentamiento bipolar del siglo XX.
Las naciones determinaron que las nuevas amenazas requerían fuerzas modernas, tecnificadas y reducidas para garantizar la seguridad de los Estados. Sin embargo en países como Guatemala, las fuerzas encargadas de la seguridad ciudadana continúan con el apoyo de las fuerzas armadas, situación que ha sido cuestionada por diversos sectores pero que está legalizada en la propia Constitución Política de la República.
El problema es complejo: las fuerzas armadas carecen del equipamiento mínimo para enfrentar las nuevas amenazas, y de momento no existen indicios que se vayan a asignar recursos para continuar con el proceso de modernización ya iniciado. Por otro lado la Policía Nacional Civil tiene debilidades en cuanto a su imagen y confianza de parte de la sociedad. Esto ha provocado que pobladores tomen acciones por su propia cuenta, incurriendo en delitos que provocan descontrol, principalmente en lugares a dónde el gobierno no llega.
¿Qué consecuencias pueden predecirse si el ejército no es modernizado convenientemente? ¿Por qué es importante su fortalecimiento aunque las amenazas sean controladas a mediano plazo? Dar respuesta a estas interrogantes constituye el objetivo de este ensayo. La modernización del Ejército de Guatemala, incidirá en lograr que el gobierno provea un grado de seguridad, si no óptimo, mayor del que es capaz de proveer actualmente.
DESARROLLO
La caída del muro de Berlín en 1989, marcó el desmoronamiento de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y el final de la guerra fría. Desde la década de los 1990, los ejércitos occidentales iniciaron un proceso de “desarrollo” que diversos académicos y analistas han descrito con enfoques más o menos similares; la razón, según el analista independiente Pedro Trujillo Álvarez,[1] por el triunfo de las democracias y la desaparición del enemigo tradicional.
Los países y sus pensadores, pasaron más de diez años en discusiones y alianzas[2] buscando nuevos roles para las fuerzas armadas hasta que se dieron los atentados del once de septiembre de dos mil uno en los Estados Unidos de América. A raíz de este hecho, en el marco de la Organización de Estados Americanos, se realizó en dos mil tres, en la Ciudad de México, un ciclo de conferencias especializadas que dieron origen a la declaración de Seguridad de las Américas.[3]
En esta declaración quedó reconocido por los Estados el alcance multidimensional de la seguridad que incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas.[4] Se acordó que todo el esfuerzo será orientado a la consolidación de la paz, el desarrollo integral, la justicia social, basado en valores democráticos, respeto, promoción y defensa de los derechos humanos, solidaridad, cooperación y el respeto a la soberanía.
De esta forma quedaron identificadas las nuevas amenazas: terrorismo, delincuencia organizada transnacional, drogadicción y tráfico ilegal de estupefacientes, corrupción, lavado de activos, tráfico ilícito de armas, pobreza extrema, exclusión social, desastres naturales, desastres de origen humano, el SIDA, las pandillas juveniles, el crimen organizado, el deterioro del medio ambiente, la trata de personas, ataques a la seguridad cibernética, accidentes marítimos que afecten el transporte de materiales potencialmente peligrosos y la posibilidad de acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa.
El debate sobre la participación de efectivos militares en la defensa contra nuevas amenazas está abierto y particularmente en Guatemala. La tendencia a la transformación de los ejércitos que venía dándose desde la década de los 1990 y que incluyó a los Estados Unidos de América y la Unión Europea, ha tenido repercusiones importantes hasta la fecha.
Los planes estratégicos de la Defensa en Guatemala [5] incluyen objetivos muy específicos sobre modernización, reconversión y profesionalización de las fuerzas armadas.
Sin embargo, existen propuestas de parte de la sociedad civil que aluden el compromiso del gobierno para modificar la Constitución Política de la República;[6] reforma que pretende reorientar la misión de las fuerzas armadas, que legalmente están facultadas para participar en la seguridad interna del Estado.
Pese a esta situación particular, el concepto del “militar postmoderno” planteado por Moskos, Segal y Allen[7] ha llevado a los gobiernos guatemaltecos desde 1996, a ordenar misiones de “no combate” para las fuerzas armadas guatemaltecas para enfrentar – en apoyo a la Policía Nacional Civil – las nuevas amenazas.
Parte de esta tendencia postmodernista ha sido la participación de instituciones civiles en el tema de seguridad y defensa (pluralismo);[8] las fuerzas armadas han realizado diferentes misiones en apoyo a la seguridad y prevención de desastres (heterogeneidad); las misiones del Ejército de Guatemala están a su vez fundamentadas en que las nuevas amenazas afectan el sistema económico social y político. De allí la necesidad de acuerdos bilaterales de fronteras abiertas y otros acuerdos producto de la globalización (permeabilidad).
De tal manera, que el postmodernismo es un estado de cosas nuevo y alternativo que ha impulsado a cambios en la política de seguridad del Estado guatemalteco: Ejemplo es la conformación de Fuerzas de Tarea (tipo de fuerzas de despliegue rápido),[9] que incluyen fuerzas de seguridad civil, delineadas para misiones específicas y de organización variada de unidades, diferentes a la convencional organización militar.
Se han realizado “operaciones conjuntas” que implicaron la participación de otros entes del campo social (como derechos humanos), del campo político y de los organismos ejecutivo y judicial; organizaciones gubernamentales y no gubernamentales; e incluso de la iniciativa privada.[10]
Estas operaciones conjuntas han provisto el dinamismo y eficacia necesarios para enfrentar las nuevas amenazas.
El proceso de “modernización” de las fuerzas armadas guatemaltecas forma profesionales militares actualizados a la tecnología; comandantes prácticos y sin prejuicios para ejercer su profesión. Una profesión con mando flexible, dinámico y rápido; capaz de ejercer liderazgo en misiones variadas: desde la clásica visión “clausewitziana” de destrucción de fuerzas militares y toma de terreno, hasta la participación en apoyo a otras fuerzas de seguridad civil en la captura de estructuras y personal de mando de organizaciones delincuenciales y de terrorismo.
Este proceso ha caminado hasta hoy, paralelo al refuerzo de los tradicionales valores militares como el patriotismo que defiende la soberanía y el territorio Nacional, que considera el concepto de la frontera virtual reconocida en convenios internacionales firmados por el gobierno. Una valentía que mantiene su idealismo heroico pero con un mayor racionalismo en la acción y que constantemente se plantea la legitimidad de un conflicto y su permanencia en este (aplicado principalmente en las operaciones de paz). Finalmente el “honor” con su gran significado del deber pero con una profunda connotación jurídica.
El escenario del continente americano apunta a la proliferación de las nuevas amenazas determinadas en 2003, que no solo coloca en riesgo a los Estados sino que atenta contra la seguridad regional. Por ello, el modelo de seguridad debe basarse en la cooperación regional, [11]la modernización y profesionalización de las fuerzas armadas lo que implica el empleo de militares con alta capacidad, trabajando con tecnología que requiere altos presupuestos en el mediano y largo plazo. Esto modernización como balance ante la disminución de efectivos que implicaron los mismos procesos de transformación en 2004.
El apoyo que el Ejército de Guatemala presta a las fuerzas de seguridad civil tiene importantes limitaciones en cuanto a recursos humanos y materiales. El Organismo Ejecutivo del Gobierno de la República de Guatemala, decidió en julio de 2004, reducir el efectivo del Ejército de Guatemala a quince mil quinientos hombres. Las consecuencias repercuten obviamente en la capacidad de despliegue de unidades militares en apoyo de la Policía Nacional Civil. Cabe agregar que la reducción provocó problemas administrativos de orden táctico, tan simples pero repercusión en la operatividad, como por ejemplo: falta de conductores para vehículos de transportes del personal.
Los recursos materiales disponibles como: transporte, combustibles y lubricantes, repuestos para vehículos, llantas, vestuario, equipo militar individual para operaciones tácticas, munición, repuestos para armamento, equipo de radiocomunicación y sus repuestos, resultan insuficientes para las necesidades de las unidades militares que participan en misiones de apoyo a la seguridad.[12]
Se debe mencionar además similares necesidades materiales para las Fuerzas de Aire y Mar, que tienen un costo mucho mayor. Queda claro que para la modernización del Ejército es necesario, como ya se apuntó, la asignación de presupuesto para la modernización.
Uno de los factores que más ha dañado la confianza de la sociedad y sus representantes son las versiones sobre falta de transparencia y mal manejo de los fondos asignados al Ministerio de la Defensa Nacional. Sin embargo, los esfuerzos en materia de transparencia en el manejo de los fondos públicos están bien definidos en la política del actual gobierno.[13]
El eje estratégico del plan quinquenal del Ministerio de la Defensa Nacional 2006-2011: Gestión administrativa y logística, tiene importantes disposiciones y objetivos respecto a rendición de cuentas, auditoría, monitoreo de ejecución del presupuesto, descentralización del gasto, sistema electrónico para fiscalizar el gasto de funcionamiento del ejército (PROVENET), y toda un sistema para el cumplimiento de la ley de compras y contrataciones del Estado y su reglamento.
Esta política de transparencia debería animar a los congresistas a buscar la manera de llevar a cabo los programas de modernización y profesionalización del ejército asignando el presupuesto necesario.
Francis Fukuyama[14] describe a los Estados fracasados,[15] entre los que no se puede catalogar a naciones como Guatemala, sin embargo debe reconocerse que el escenario actual presenta muchos indicios que llevan a plantear que el país se ubique en la condición de un Estado débil. Las características de sus instituciones – principalmente de seguridad civil – y la problemática presupuestaria que les agobia, llevan a concluir que existe un grado de “debilidad institucional”, situación que peligrosamente podría conducir hacia una condición peor. La delincuencia común y el crimen organizado campean libremente en todo el territorio. El sistema de justicia está debilitado.
Para el analista independiente Edgar Gutiérrez, el Estado guatemalteco y notables porciones del mercado, se han rendido ante el poder corruptor del dinero del narcotráfico. Además opina que el país no tiene capacidad institucional de reacción ante el imperio de las drogas.[16]
En lo que va del año 2008, se ha observado como común denominador acciones de grupos de población civil cometiendo ilícitos y tomando justicia por su propia mano. En febrero un grupo de 1,500 pobladores retuvo a 29 integrantes de la Policía Nacional Civil en el Departamento de Izabal.[17] En el mismo mes un grupo de pobladores protestó por la captura de unos pobladores acusados de secuestro, degenerando en agresiones violentas contra la Policía Nacional Civil.[18] En el municipio de San Juan Sacatepéquez, se dio el impresionante extremo en que un grupo de “vigilantes” impuso un toque de queda con pena de muerte al resto de pobladores.[19] Pero el mayor desconcierto sin duda es que integrantes de dos fuerzas del orden público se enfrenten entre sí, como el caso de la agresión entre Policías Nacionales Civiles y agentes de la Policía Municipal de Tránsito. [20]
Si el Estado pierde la facultad, la jurisdicción, la capacidad de ejecución y de hacer observar la ley – que es en sí el “poder ejecutivo” – puede llegarse a un estado de crisis de proporciones alarmantes. No solo por el actuar del crimen organizado y el narcotráfico sino ante el riesgo que se cometan delitos contra el orden o levantamiento público contra el poder del estado (rebelión civil).
Queda claro que la capacidad de las fuerzas de seguridad del Estado tiene significativas limitaciones para mantener el orden público y garantizar el cumplimiento de la ley. El apoyo que hasta hoy, el Ejército de Guatemala proporciona a la Policía Nacional Civil es limitado debido a sus necesidades estratégicas como lo son: Movilidad, comunicaciones y equipamiento, mismas que el proceso de modernización no ha solventado, principalmente por falta de presupuesto.
En este contexto pueden apreciarse tres escenarios para el año 2014:
Ingobernabilidad: Los recursos con que el Ejército de Guatemala cuenta desde 2004, y que no pudieron ser renovados en el proceso de modernización, han vuelto insostenible el apoyo cercano a la Policía Nacional Civil, misma que, pese a los esfuerzos de transformación, posee una más deteriorada imagen ante la población. Esto ha provocado que el Estado haya perdido totalmente la capacidad de imponer el orden y hacer valer la ley. Los grupos de narcotraficantes y crimen organizado se han armado y equipado de acuerdo al tipo de actividad delictiva; poseen el apoyo de la población que no tiene acceso a los servicios básicos; los delincuentes adquirieron en los últimos años sistemas de comunicación avanzados, que les permiten controlar los “despliegues rápidos” de Fuerzas de Tarea conjuntas que intentan reaccionar con vehículos inadecuados y escasos de combustible. El grado de pericia de agentes y soldados es menor por la falta de presupuesto para adquirir munición para entrenamiento. Los agentes y soldados tienen más de diez meses de no efectuar prácticas de tiro y el armamento en mano está obsoleto ante los delincuentes, y peor aún, en mal estado. No poseen comunicación con unidades adyacentes, mucho menos el acceso a una red estratégica de comunicación que permita mantener informado al ente político y que por consiguiente este último, no puede ejercer el comando y control respectivo. Paralelo a ello, grupos de pobladores deciden tomar justicia por su propia mano contra delincuentes; toman instalaciones del gobierno y expulsan a las autoridades recriminándoles su ineficacia. La OEA evalúa la posibilidad de enviar tropas extranjeras para imponer el orden en caso la efervescencia social degenere en una rebelión civil.
Capacidad a prueba: El Estado, a través de los órganos y procesos de ley respectivos, ha fortalecido la Policía Nacional Civil y al Ejército de Guatemala, dotando a este último de movilidad, comunicaciones y equipándolo de acuerdo al tipo de misiones que se le encomiendan. El resultado de las operaciones conjuntas comienza a hacer sentir sus efectos, se dan importantes capturas de delincuentes, droga y armas no registradas; el alcance de las operaciones permite el descenso de los índices delincuenciales. La sociedad comienza a percibir la sensación de “seguridad” y la confianza en que las fuerzas de seguridad son eficientes y honestas. La inversión en equipamiento al Ministerio de la Defensa Nacional va acompañada de una formidable estrategia de información para la opinión pública a fin de divulgar y permitir la fiscalización en la ejecución del presupuesto destinado para inversión. El estado relativo de garantía que provee la seguridad tiene repercusiones importantes en la educación y el desarrollo. El prestigio del Estado guatemalteco para garantizar el Estado de Derecho y el marco de seguridad democrática se incrementa al alcanzar resultados de fácil comprobación. La necesidad de emplear unidades militares en la seguridad ciudadana va en descenso.
Vigencia del Estado de Derecho: Las reformas, incremento del efectivo y equipamiento de la Policía Nacional Civil, la recuperación de su prestigio ante la sociedad, ha permitido reorientar las funciones del Ejército de Guatemala, que ha sido modernizado completamente, dotándole de equipo necesario y destinándolo a la Defensa de la Soberanía en las regiones fronterizas y demás funciones de defensa contra amenazas tradicionales y de desastres. El patrullaje de las regiones fronterizas sirve como apoyo a la fuerza de seguridad civil pero en menor escala y a disposición del Ejecutivo. El ejército es defensivo, moderno, profesional y altamente móvil; ahora puede incrementar su empeño en misiones internacionales de paz de mayor relevancia que proporcionan vectores de poder para el Estado. Guatemala tiene asegurado el espacio en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el año 2015, por su amplia participación en misiones de paz.
CONCLUSIONES
La política de seguridad en Guatemala está orientada a enfrentar las nuevas amenazas.
Por la situación particular de la Policía Nacional Civil ha sido necesaria la participación del Ejército en estas tareas. Sin embargo es necesario invertir para modernizar ambas instituciones y poder proveer el nivel de seguridad que exige la sociedad.
La poca credibilidad que la sociedad tiene en sus fuerzas de seguridad y el sistema de justicia lleva a grupos de ciudadanos a tomar justicia por su propia mano, infringiendo las leyes vigentes y cometiendo delitos.
Alentados por la falta de presencia del Estado y el aumento de estas prácticas ilegales, puede degenerar en desordenes mayores que conduzcan a situaciones de crisis mucho más graves.
Completar el proceso de modernización del Ejército de Guatemala, no solo permitirá el control de las nuevas amenazas en el mediano plazo, sino que permitirá que, una vez vuelto el nivel de seguridad deseado, se empeñe en misiones tradicionales de defensa e internacionales de paz. Estas últimas proveen vectores de poder al Estado de Guatemala en el marco de las Naciones Unidas, para obtener importantes beneficios en todos los campos para la sociedad guatemalteca.
[1] Trujillo A. Pedro. Conferencia subregional retos transnacionales, Lima, Perú, julio 2007.
[2] Battaleme M. Juan. Retos transnacionales: Aproximaciones para cooperación en Defensa y Seguridad, Lima, Perú, julio 2007.
[3] Declaraciones sobre la seguridad de las Américas, OEA, México, octubre 2003.
[4] También llamadas no tradicionales.
[5] Plan Estratégico del Ejército de Guatemala 2005-2011, numeral X, Ejes y objetivos estratégicos para el desarrollo institucional.
[6] Acuerdos de paz, Acuerdo: Fortalecimiento del Poder Civil y función del ejército en una sociedad democrática, punto 36.
[7] García C. Jaime, El militar postmoderno en América Latina, revista electrónica Seguridad y Defensa, CHDS, 2002.
[8] Moskos, Williams and Segal, The Post Modern Military, Oxford University Press, 2004. El pluralismo, la heterogeneidad, la permeabilidad y la ambigüedad, son características del post modernismo de las fuerzas armadas.
[9] Fuerza de Tarea Norte, Petén; Fuerza de Tarea Sur occidental, Coatepeque, Quetzaltenango; Fuerza de Tarea Tecún Humán, ciudad de Guatemala; Estas unidades están integradas por solados, Policía Nacional Civil, Batallones de Seguridad Ciudadana (reserva disponible movilizada), unidades del ministerio público y delegados de Derechos Humanos. Fuente: Informe periódico de Operaciones, EMDN, octubre, 2007.
[10] Operación Macabilero e Ixtahuacán Chiquito en 2006, en los Departamentos de Petén y Quiché respectivamente. El primero fue un desalojo del Parque Nacional Sierra del Lacandón donde la población no permitía el acceso de autoridades, habiendo atacado a principios de ese año a una patrulla, resultando herido un oficial y un policía; la segunda fue una operación para la búsqueda de un arsenal bélico escondido en alrededores de una población. Fuente: Informe Sección Operaciones, Brigada Fuerzas Especiales, 2006.
[11] Bermudez A. Francisco. El Sueño americano en América latina. Military Review, edición septiembre-octubre 2007.
[12] Apreciación Logística noviembre 2007, Departamento de Planes y Programas, Dirección de Logística, Estado Mayor de la Defensa Nacional.
[13] Programa de gobierno, Unidad Nacional de la Esperanza, Guatemala, 2007.
[14] Fukuyama, Francis. La Construcción del Estado, Ediciones B, Barcelona 2004.
[15] Fukuyama, Francis. La Construcción del Estado, Ediciones B, Barcelona 2004. Los fenómenos políticos, sociales y militares que ocurren en los Estados Fracasados provocan desastres humanitarios, oleadas masivas de inmigración, atacan a sus vecinos, generan falta de democracia, de pluralismos y de participación popular significativa. El problema se agrava cuando actores no estatales como organizaciones terroristas, tienen la capacidad de secuestrar Estados débiles o fracasados y actuar con completa libertad en contra del propio país u otras naciones.
[16] Gutierrez, Edgar, Análisis de Situación: Llegó la Guerra, Diario ElPeriódico, edición del 6 de abril de 2008.
[17] Editorial diario ElPeriódico, Un peligroso vacío de poder, 23 de febrero de 2008.
[18] Aguilera Peralta, Gabriel. Análisis, edición electrónica ElPeriódico 23 de febrero de 2008.
[20] Diario ElPeriódico, 26 de abril de 2008, portada.
