INTRODUCCIÓN
Los gobiernos en la
región latinoamericana han optado por emplear en mayor o menor porcentaje a sus
fuerzas armadas en la seguridad pública y seguridad ciudadana ante la magnitud
de la amenaza a la seguridad que enfrentan. Los resultados han variado desde
los más exitosos hasta los más lamentables donde como desenlace se han perdido
vidas humanas de ciudadanos civiles y ciudadanos funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley.
Otro tanto del
segundo grupo se encuentran detenidos, sujetos a procesos judiciales para
comprobarles responsabilidad y otros cumplen condenas penales. Este ensayo se
escribe para recomendar políticas que optimicen el empleo de las capacidades
estatales disponibles en su lucha por mantener la seguridad frente al crimen
organizado o las maras en Guatemala, con énfasis en asegurar el cumplimiento de
los derechos humanos, derechos ciudadanos y el principio de legalidad.
En el desarrollo
del trabajo se expone la situación en Guatemala y los problemas que implica el
empleo conjunto de policía y ejército para garantizar la seguridad. Se delimita
el tema en el sentido que, los problemas derivados del empleo conjunto hasta
hoy, tienen que ver con la función de las fuerzas armadas y el respeto de los
derechos humanos, que a su vez, implica aspectos legales y de entrenamiento.
Los criterios de evaluación para los cursos de acción planteados, giran en base
a este contexto.
La segunda parte
presenta tres opciones o cursos de acción con su impacto y calificación. Primero:
Suspender el empleo de fuerzas militares limitándose al poyo de ciertas
capacidades; segundo: continuar el apoyo de manera temporal pero crear un
proyecto de ley sobre “uso de la fuerza”; tercero: una redefinición del sistema
de entrenamiento adecuado a la función temporal.
En la tercera parte
se realiza un análisis comparativo de los cursos de acción, presentando los
factores que determinan la decisión y las recomendaciones.
En la cuarta parte
se llega a la conclusión que lo más conveniente será que el gobierno de
Guatemala implemente la primera opción: Suspender el empleo de fuerzas
militares en seguridad ciudadana, pero dado que la profesionalización policial
para asumir estas funciones aún no termina de planificarse y se proyecta estar
lista a largo plazo, se hace necesario implementar una combinación de la
segunda y tercera opción.
Este trabajo sigue
la metodología para la elaboración de “documentos de decisión” que se enseña en
el Colegio Interamericano de Defensa, Washington D.C. EUA.
CUERPO PRINCIPAL
Temas clave y criterios:
En Guatemala, la
Constitución Política de la República, vigente desde 1985, asigna a las fuerzas
armadas la misión de mantener la seguridad interna y externa[1].
No obstante en el año 2000, como gesto de voluntad política hacia el
cumplimiento del espíritu de los acuerdos de paz firmados en 1996, el Congreso
de la República emitió un decreto ley donde estableció que las fuerzas armadas no
pueden participar por sí solas en la seguridad, sino únicamente en apoyo a la
fuerza policial y así cooperar en la lucha contra las nuevas amenazas[2].
Lucía Damert y John
Bailey, académicos de la Universidad de Georgetown, Washington D.C. plantearon
desde el año 2005 la tendencia en Latinoamérica a involucrar a las fuerzas militares en asuntos de
seguridad en apoyo a las instituciones policiales, pero hicieron notar que los
problemas derivados de esta estrategia[3] se
concentran principalmente en casos de violación de derechos humanos.
Para el Dr. Arturo
Contreras Polgati, emplear las fuerzas militares en funciones de seguridad
ciudadana es un error, ya que la estrategia para operaciones y por consiguiente
su entrenamiento, tiene su propio “método, lógica, léxico, asimilación e
integración del concepto de cooperación en el nivel de la estrategia política”[4].
Es diferente emplear, por ejemplo, las
capacidades diferenciadas militares en la zona de frontera para producción de
inteligencia y diseminarla a la policía, que mezclar soldados y policías en las
zonas urbanas para prevención del delito[5].
En Guatemala han
ocurrido hechos específicos, documentados en medios de comunicación, donde los
pobladores al actuar en grupo, irrespetaron e incluso agredieron a militares y
policías, supuestamente para hacer valer sus derechos[6]. En otros casos, igualmente documentados, los soldados
hicieron uso de sus armas de fuego para hacer cumplir la ley o en defensa de su
propia vida, provocando heridas y muerte de personas civiles[7].
Para delimitar el
problema, y presentar alternativas que resuelvan las dificultades que implica
el empleo de fuerzas armadas en funciones policiales para mantener la seguridad
pública del Estado contra el crimen organizado o las maras, es imperativo subdividir
el tema en dos grandes áreas: Primero, un marco legal que respalde a fuerzas
militares y policiales cuando las circunstancias justifiquen el uso de la
fuerza y segundo, el entrenamiento de las fuerzas militares en operaciones
policiales.
En el supuesto que
las operaciones conjuntas entre militares y policías continuarán en Guatemala
para garantizar la seguridad pública, mientras se da el proceso de reforma
policial (que ya empezó)[8],
se plantea el siguiente problema: ¿Qué estrategia política deberá implementar
el Estado de Guatemala para reducir los problemas que produce el empleo
conjunto de fuerzas militares y policiales al aplicar la fuerza para hacer
cumplir la ley sin que se violen los derechos humanos de la población?
Criterios de
evaluación: Las opciones (cursos de acción) para resolver la problemáticas se basan
en los criterios de evaluación siguientes: Funcionalidad, legalidad y
entrenamiento/adiestramiento.
Opciones y cursos de acción: impacto y calificación.
Curso de Acción 1: Suspender las operaciones conjuntas para la seguridad
ciudadana y limitar el apoyo militar a la policía exclusivamente al ámbito de
la seguridad pública[9].
Impacto: Reducción de incidentes con violaciones a los derechos
humanos para hacer cumplir la ley ante la falta de entrenamiento en el personal
militar en misiones que no constituyen su función y naturaleza.
Calificación: Altamente recomendado. La naturaleza de las fuerzas
policiales es distinta a la naturaleza de las fuerzas militares. Implica un
cambio en el status quo de las
operaciones conjuntas interagenciales para la seguridad pública en Guatemala.
Curso de Acción 2: Que el Congreso de la República promulgue un decreto
ley que establezca “reglas de empeñamiento” para funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley (FEHCL)[10]
figura que adoptarán tanto militares o policías según la misión.
Impacto: Las reglas deberán ser concebidas bajo los principios
de: Respeto a la vida, servir y proteger. Dichas reglas, al tener carácter de
ley, serán consideradas no sólo por instituciones del ejecutivo, sino que los
jueces tendrán un instrumento legal para interpretar hechos y emitir fallos en
casos de denuncia de violación de derechos humanos. El Ministerio Público y la
Defensoría Pública Penal, también tendrá una base legal para esgrimir sus
respectivos argumentos en procesos penales. Las fuerzas medirán su actuar en el
uso de la fuerza y las armas de fuego; a la vez, existirá una legislación clara
que respaldará el mantenimiento de la seguridad pública en la lucha contra el
crimen organizado, las maras, otras formas de amenaza y disturbios civiles.
Calificación: Recomendado en caso que el status quo de las operaciones conjuntas actuales no varíe, es
decir, mientras se produce la reforma policial. Deberá especificar que las
reglas de empeñamiento y el empleo conjunto serán de carácter temporal.
Curso de Acción 3: Organizar seminarios interagenciales con integrantes de
las fuerzas armadas y policiales de Guatemala para estudio de reglas de uso de
la fuerza y de las armas de fuego para mantener el orden público, con
participación de instructores de instituciones de países que ya tienen estas
reglas como México[11].
Impacto: La instrucción llevará el acompañamiento del Comité
Internacional de la Cruz Roja[12]
que a la fecha ya ha realizado este tipo de actividad pero sólo a lo interno de
las fuerzas armadas. La intención es integrar a otras instituciones como el
Organismo Judicial, Ministerio Público, Procuraduría de Derechos Humanos e Instituciones
interesadas en fiscalizar la estrategia de seguridad.
Calificación: El curso de acción califica independientemente si se
toma, también, el primero o el segundo curso de acción. Sin embargo su
implementación implica recursos: financieros, técnicos, materiales, de tiempo y
recurso humano.
Persuasión:
Análisis comparativo de las opciones:
El curso de acción
1, Es coherente con la tendencia en América latina de reducir, limitar o
excluir a las fuerzas armadas de la seguridad pública y seguridad ciudadana[13]. Sin embargo en el caso de Guatemala, es
necesario que la Policía Nacional Civil tenga las capacidades profesionales,
movilidad, equipamiento y comunicaciones necesarias, condición que no posee
actualmente. El curso de acción no requiere inversión financiera.
En el curso de
acción 2, el apoyo militar podría proveerse haciendo uso de las capacidades
diferenciadas militares. Provee a las instituciones que participan en la
seguridad una base legal para regir su actuar en el mantenimiento del orden,
seguridad pública y seguridad ciudadana; provee el mismo instrumento a las
instituciones de justicia y ministerio público para emitir sus fallos,
condiciones que no existen en la actualidad. Esto fortalece el criterio de un
Estado con una política estratégica definida para garantizar la seguridad
durante el empleo temporal, conjunto, de fuerzas militares y policía,
asegurando el respeto a los derechos humanos. El curso de acción no requiere
inversión financiera.
Este curso de
acción tiene alcances en los campos operacionales y tácticos pero con
repercusiones estratégicas para el Estado en prestigio y calificación de
respeto a los derechos humanos, mientras se mantiene y mejora la seguridad
pública. A la vez, obtiene e intercambia experiencia en todos los niveles con
países que tienen objetivos e intención política similar para resolver la
problemática regional.
El curso de acción
3, fortalece el entrenamiento/adiestramiento, principalmente de las fuerzas
militares, que de manera temporal, apoyarán en misiones policiales bajo los
principios de servir y proteger[14] mientras
dure el proceso de profesionalización de la Policía Nacional Civil. Este curso
de acción requiere inversión financiera.
Factores que
determinan la decisión y las recomendaciones: En tanto la Policía Nacional Civil no alcance el nivel
de profesionalización, capacidades y medios para enfrentar la amenaza del
crimen organizado o las maras, necesitará del apoyo de las fuerzas armadas. Por
tanto, los funcionarios de ambas instituciones deben tener una guía, reconocida
jurídicamente, que respalde su actuar y demande de ellos un comportamiento tal,
en el mantenimiento de la seguridad, que garantice los derechos humanos de las
personas.
Conclusiones:
El Ejército de
Guatemala necesita reglas de empeñamiento para uso de la fuerza y de las armas
de fuego. Con mayor urgencia si continúa la participación militar en seguridad
ciudadana.
El proyecto de
reglas de empeñamiento debería ser emitido como ley por el Congreso de la República
(Decreto Legislativo).
A mayor
entrenamiento y equipamiento del Ejército para funciones policiales, se
prolonga el tiempo asumiendo roles de seguridad ciudadana, en vez de retroceder
poco a poco para volver a las funciones propias de una fuerza armada: La
defensa.
Los Escuadrones de
seguridad ciudadana, los compone la reserva disponible. Podrían continuar en
tareas de seguridad ciudadana y pasar bajo control del Ministerio de Gobernación.
El objetivo
político actual es llevar a la policía a un grado profesional que la haga capaz
de cumplir funciones de seguridad sin la participación del ejército, el cual
actuará apoyando el ámbito de la seguridad pública --- mientras ocurre lo
primero ---, con las capacidades militares diferenciadas e inherentes a su
naturaleza y funciones de defensa: Inteligencia, equipamiento, comunicaciones o
movilidad.
Recomendación
Implementar el
curso de acción 2.
Reflexión final: El curso de acción más conveniente sería el primero,
que deja fuera de las funciones de seguridad ciudadana a las fuerzas armadas.
Sin embargo, la policía nacional civil no está en capacidad de desempeñar tales
funciones contra las nuevas amenazas. De momento es necesaria la participación
temporal de las fuerzas armadas.
NOTAS
[1] Constitución
Política de la República de Guatemala, Artículo 244.
[4] Arturo
Contreras Polgati, “Estrategia cooperación y conflicto,” en Estrategia las viejas y nuevas amenazas
(Chile: Mago Editores, 2007), 20.
[5] Arturo
Contreras Polgati, “Escenarios y dimensiones de la estrategia”, conferencia
Lógica Estratégica, Colegio Interamericano de Defensa, Washington D.C., 15 de
octubre 2012.
[7] Dina
Fernandez, “De Xamán a Alasca,” El
Periódico, 15 de octubre de 2012, (acceso 23 de octubre de 2012), http://www.elperiodico.com.gt/es/20121015/opinion/219227/. Comisión
para el Esclarecimiento histórico, “Caso de Xamán”, Guatemala, acceso 23 de
octubre de 2012, http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/mds/spanish/anexo1/vol1/no3.html. R.
Gonzalez y J.M. Castillo, “Capturados 12 soldados por muerte extrajudicial en
Raxhujá” El Periódico 27 de junio de
2009, acceso http://www.elperiodico.com.gt/es/20090627/pais/105198.
[9] Douglas Kincaid y Eduardo Gamarra, “Disordey Democracy:
Redefining Public Security in America,” en Latin America in the World Economy,
eds. Roberto Korzeniewicz y William C. Smith (USA: Praeger, 1996).
